1. Introducción y Contexto Urbano-Normativo

La transformación del tejido urbano en las principales metrópolis del Perú, particularmente en Lima Metropolitana y el Callao, ha precipitado una colisión inevitable entre las zonas industriales históricas y la expansión de la demanda residencial. Los suelos clasificados como Industria Liviana (I2), otrora ubicados en la periferia de la ciudad, se encuentran hoy enclavados en zonas consolidadas como Ate, Surquillo, Cercado de Lima, San Martín de Porres y San Juan de Lurigancho. La gestión para el Cambio de Zonificación (CZ) de estos predios hacia un uso Residencial de Densidad Media (RDM) o Residencial de Densidad Alta (RDA) constituye uno de los procedimientos administrativos de mayor complejidad técnica, política y económica en la jurisdicción peruana actual.1

Este informe despliega un análisis exhaustivo sobre el proceso, sustentado en la normativa vigente al año 2025, incluyendo los impactos disruptivos de la Ley N° 31313 (Ley de Desarrollo Urbano Sostenible) y las recientes sentencias del Tribunal Constitucional que han reconfigurado el derecho de propiedad y la participación estatal en la plusvalía del suelo.4 A diferencia de décadas pasadas, donde el cambio de zonificación era una gestión meramente técnica ante la municipalidad, hoy representa un litigio urbano que involucra validación social, remediación ambiental profunda y una carga tributaria significativa sobre el incremento del valor del suelo.

1.1 La Evolución de la Zonificación Industrial I2

La clasificación I2 (Industria Elemental y Complementaria) permite actividades industriales no molestas ni peligrosas. Sin embargo, la realidad operativa de estas zonas —caracterizada por el tránsito de carga pesada, ruidos logísticos y la incompatibilidad visual— ha generado una presión urbana para su reconversión. No obstante, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) y el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) mantienen una política de cautela, buscando preservar «reservas industriales» para evitar que la ciudad pierda su capacidad productiva y se convierta exclusivamente en una ciudad dormitorio. Por ello, la solicitud de cambio de uso debe demostrar no solo la rentabilidad privada del proyecto residencial, sino la obsolescencia técnica de la actividad industrial en dicha ubicación específica y el beneficio público de la reconversión.1

1.2 El Nuevo Paradigma Legal: Ley 31313 y la Función Social de la Propiedad

Es imperativo comprender que, bajo la Ley N° 31313, la zonificación no es un derecho adquirido inmutable del propietario, sino una potestad regulatoria del Estado ejercida por las Municipalidades Provinciales.6 El artículo 3 de dicha ley y las ordenanzas metropolitanas derivadas establecen que los cambios de zonificación deben alinearse con el Plan de Desarrollo Metropolitano (PLANMET) y garantizar el «Derecho a la Ciudad». Esto implica que un cambio de I2 a RDA no se aprueba simplemente porque el terreno lo permita físicamente, sino porque existe una justificación de interés público (e.g., regeneración urbana, cobertura de déficit habitacional) que supera el interés de mantener la industria.9

2. Marco Competencial y Jurisdicción Administrativa

La estructura administrativa para el cambio de zonificación en Lima es bicéfala, involucrando tanto a la Municipalidad Distrital (donde se ubica el predio) como a la Municipalidad Provincial (MML), quien ostenta la competencia exclusiva y excluyente para aprobar la modificación del Plano de Zonificación.

2.1 La Competencia Exclusiva de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

La MML es la única entidad facultada para modificar la calificación del suelo. Ninguna municipalidad distrital puede autorizar un cambio de zonificación por sí misma. El marco rector actual es la Ordenanza N° 2086-MML (que regula el cambio de zonificación en Lima Metropolitana y deroga normas anteriores como la 1617 y 1911), la cual establece que los cambios de zonificación son medidas excepcionales.10

La Gerencia de Desarrollo Urbano (GDU) de la MML actúa como el órgano instructor del procedimiento, mientras que el Concejo Metropolitano es el órgano resolutor final. Es crucial notar que, aunque el procedimiento se inicia en la MML (Mesa de Partes del Jr. Cailloma), la decisión política y técnica requiere la intervención obligatoria del distrito.1

2.2 El Rol Crítico de la Municipalidad Distrital: ¿Opinión Vinculante?

Aunque legalmente la opinión del distrito es «consultiva», en la práctica política de la gestión urbana limeña, una Opinión Desfavorable del distrito equivale a una sentencia de muerte para el expediente en el 90% de los casos. La Ordenanza N° 1862 y la Ordenanza N° 2086 estipulan que el distrito debe evaluar la propuesta en función de su realidad local. Si el distrito argumenta que el cambio de I2 a RDA colapsará sus redes de agua o sus vías locales, la MML raramente impondrá el cambio para evitar conflictos interinstitucionales y sociales.13

3. El Proceso Técnico-Administrativo Detallado: Etapas y Requisitos

El procedimiento para convertir un suelo I2 a Residencial no es un trámite lineal; es un proceso iterativo de evaluación técnica y validación social. A continuación, se detalla la ruta crítica basada en la Ordenanza N° 2086-MML y los TUPA vigentes.1

3.1 Fase 1: Preparación del Expediente Técnico (Due Diligence)

Antes de presentar la solicitud, el propietario debe conformar un expediente robusto que anticipe las objeciones de la autoridad. La improvisación en esta etapa es la causa principal de inadmisibilidad.

3.1.1 La Memoria Descriptiva Justificatoria

Este documento, firmado por arquitecto o ingeniero colegiado, debe probar la tesis de la «Tendencia de Cambio». No basta con pedir zonificación residencial; se debe demostrar mediante planos de uso actual del suelo que el entorno ya ha dejado de ser industrial. Se debe argumentar la compatibilidad de uso, evidenciando que la actividad industrial actual genera externalidades negativas (ruido, tráfico) que se eliminarían con el uso residencial.1

3.1.2 Factibilidad de Servicios Básicos

Para pasar de una industria (que puede tener bajo consumo de agua si es almacenamiento) a un conjunto residencial de alta densidad (e.g., 200 departamentos), se requiere acreditar la disponibilidad hídrica y energética. Es obligatorio presentar documentos de las empresas prestadoras (SEDAPAL, Enel/Luz del Sur) que certifiquen la viabilidad del servicio o, en su defecto, el compromiso de ejecutar obras de reforzamiento de redes.1

3.1.3 Evaluación Vial y de Movilidad

Dado que el cambio a densidad alta (RDA) incrementa la carga vehicular, se exige un análisis de impacto vial preliminar. Si el predio se ubica en vías metropolitanas, este análisis será escrutado por la Gerencia de Transporte Urbano (GTU). La saturación de intersecciones semafóricas adyacentes es un argumento técnico frecuente para denegar la densidad alta y limitar el cambio solo a densidad media (RDM).18

3.2 Fase 2: Admisión y Consulta (Meses 1-6)

Una vez ingresado el expediente en la MML (pago de tasa aprox. S/ 152.50 a S/ 450.00 dependiendo de la modalidad), se inicia la evaluación de admisibilidad.17

1. Notificación al Distrito: La GDU de Lima remite el expediente al distrito correspondiente.
2. Plazo de Opinión: El distrito tiene 30 días hábiles para emitir opinión. Sin embargo, este plazo es referencial; los distritos suelen tomarse de 3 a 5 meses, solicitando ampliaciones de información o estudios adicionales al administrado.14
3. Consulta Vecinal: El distrito está obligado a exhibir la propuesta (carteles en el predio, publicación web) durante 30 días para recibir oposiciones. En zonas residenciales consolidadas que colindan con la zona industrial, los vecinos suelen oponerse por temor a la pérdida de privacidad o colapso de estacionamientos. El promotor debe realizar una gestión social activa («lobby vecinal») para neutralizar estas oposiciones antes de que se formalicen.20

3.3 Fase 3: Evaluación Técnica del IMP (Meses 6-12+)

El expediente regresa a la MML con la opinión distrital. Luego, es derivado al Instituto Metropolitano de Planificación (IMP). Esta es la «caja negra» del proceso.

• El IMP evalúa la propuesta frente a las Áreas de Tratamiento Normativo (ATN).
• Si el predio se encuentra en una zona reservada para «Equipamiento Metropolitano» o «Industria Estratégica» según el Plan 2040, el IMP emitirá opinión desfavorable, independientemente de la opinión del distrito.
• Riesgo de «Isla Rústica»: El IMP rechaza los cambios que generan «manchas» aisladas de residencial en medio de un polígono industrial activo, argumentando que se crearán conflictos futuros entre los nuevos residentes y las industrias remanentes.11

3.4 Fase 4: Dictamen y Votación en Concejo (Meses 12-24)

Con el informe del IMP, la Comisión de Desarrollo Urbano emite un Dictamen. Este dictamen se agenda para sesión de Concejo.

• La aprobación requiere mayoría simple.
• Si se aprueba, se publica la Ordenanza en el Diario Oficial El Peruano.
• Vigencia: La nueva zonificación entra en vigencia al día siguiente de su publicación.22

4. Análisis Económico: Costos Relativos y la Carga «PIVS»

El modelo financiero para la conversión de I2 a Residencial ha sufrido un shock estructural con la implementación efectiva de la Participación en el Incremento del Valor del Suelo (PIVS) en 2024-2025. Los costos ya no se limitan a los honorarios profesionales.

4.1 Estructura de Costos del Proceso

4.2 El Impacto Financiero de la PIVS (Ley 31313)

El Tribunal Constitucional, en su sentencia de febrero de 2025 recaída en el Expediente N° 00005-2023-PI/TC, confirmó la constitucionalidad del cobro de la PIVS, desestimando los argumentos de confiscatoriedad.4

• Mecanismo: Si el suelo I2 vale $1,000/m²$ y, tras el cambio a RDA, el valor comercial sube a $2,500/m², existe un incremento de $1,500/m². La municipalidad provincial tiene la facultad de cobrar entre el 30% y el 50% de ese diferencial.
• Consecuencia: Para un terreno de 5,000 m², el «impuesto» podría ascender a $3.75 millones de dólares (asumiendo 50% de captación sobre $1,500 de incremento). Este costo debe ser descontado del precio de compra del terreno industrial; de lo contrario, el proyecto residencial nace financieramente inviable. Los desarrolladores están obligados a recalcular sus márgenes, considerando que el Estado es ahora un «socio» que se lleva la mitad de la plusvalía generada por el cambio normativo.4

5. Barreras Técnicas Críticas: Ambiental y Vial

Más allá de la voluntad política, existen barreras técnicas absolutas que pueden bloquear el desarrollo inmobiliario incluso después de obtener la zonificación.

5.1 La Trampa Ambiental: ECA Suelos y Planes de Descontaminación

El cambio de uso de Industrial a Residencial activa automáticamente la aplicación de los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para Suelos (D.S. N° 011-2017-MINAM). Los límites permisibles de contaminantes (plomo, arsénico, hidrocarburos, mercurio) son inmensamente más estrictos para uso residencial que para industrial.27

5.1.1 Proceso de Remediación Obligatorio

Antes de obtener la Licencia de Edificación (posterior al cambio de zonificación), el propietario debe gestionar ante el sector competente (Vivienda o Producción) y el MINAM:

1. Fase de Identificación: Muestreo de suelos para detectar pasivos ambientales. Si la industria anterior era metalmecánica, textil o química, es casi seguro que el suelo supere los ECA Residenciales.28
2. Plan de Descontaminación de Suelos (PDS): Si se detecta contaminación, se debe aprobar y ejecutar un PDS. Técnicas como el landfarming o la excavación y disposición final en rellenos de seguridad son costosas.
3. Costos y Tiempos: La remediación puede costar entre $100 y $500 por m³ de tierra removida y tomar de 12 a 24 meses. Existen casos donde el costo de remediar el «pasivo ambiental» supera el valor del terreno. Es vital realizar una auditoría ambiental Fase 1 y Fase 2 antes de comprar el terreno.24

5.2 El Estudio de Impacto Vial (EIV)

Para densidades altas, el EIV debe demostrar que las vías existentes soportan la carga. En zonas industriales antiguas (vías estrechas, falta de veredas), esto es un desafío. La MML puede exigir, como condición para aprobar la zonificación, la cesión gratuita de áreas para ensanche de vías (Aportes Viales), reduciendo el área vendible del proyecto. El costo de un EIV serio, con conteos y modelación de tráfico, oscila entre S/ 20,000 y S/ 80,000, pero las obras de mitigación resultantes pueden costar cientos de miles de dólares.18

6. Análisis de Riesgos, Tiempos y Probabilidad de Fracaso

La gestión de un Cambio de Zonificación es un activo de alto riesgo. La incertidumbre jurídica y política domina el escenario.

6.1 Tiempos Reales vs. Tiempos Normativos

Aunque el TUPA sugiera un proceso de 120 días, la realidad operativa documentada en los expedientes municipales muestra una dispersión significativa.

• Tiempo Promedio Real: 18 a 30 meses.
• Caso Rápido (Excepcional): 14 meses (Cuando hay alineación total entre Alcalde Distrital, MML y vecinos, usualmente en distritos periféricos pro-desarrollo).
• Caso Estancado: 3 a 4 años (Común en distritos como Surco, La Molina o San Borja, donde las revisiones técnicas son iterativas y la oposición vecinal es fuerte).16
• Ejemplo de Demora: El Snippet 33 evidencia que solo para emitir un «Informe de Orientación» (una etapa preliminar), la administración demoró más de 6 meses (marzo a septiembre 2023), lo que proyecta un trámite completo superior a los dos años.

6.2 Tasa de Fracaso y Causales de Rechazo

Se estima una tasa de rechazo del 40% al 60% para solicitudes de cambio específico de I2 a Residencial.

• Estadística Reveladora: En un periodo muestral, la MML rechazó 33 solicitudes. El distrito con mayor rechazo fue Jesús María (14 expedientes denegados), seguido de La Molina (7 rechazos). Esto demuestra que en distritos consolidados, la protección del status quo vecinal prima sobre la densificación.15
• Causal Principal de Fracaso – «Falta de Ratificación»: La Ordenanza N° 2238 ilustra un riesgo legal crítico: si el propietario original inicia el trámite y vende el terreno durante el proceso, el nuevo propietario debe «ratificar» la solicitud de inmediato. En el caso de Los Olivos citado en la norma, la falta de ratificación del nuevo dueño causó que la Comisión declare desfavorable el cambio, archivando años de gestión.34

6.3 Riesgos Políticos y Ciclos Electorales

El «Riesgo Político» es máximo en dos momentos:

1. Cierre de Gestión (Últimos 6 meses): Aprobaciones apresuradas («de medianoche») suelen ser investigadas y anuladas por la siguiente gestión, como ocurrió con los cambios de zonificación de la gestión Muñoz.35
2. Inicio de Gestión (Primeros 6 meses): Las nuevas autoridades congelan todo para auditar. El momento óptimo para ingresar un expediente es el segundo año de mandato municipal.

7. Casuística Relevante: Lecciones Aprendidas

7.1 El Caso Exitoso: Surquillo (INPE) – Ordenanza 2238

La aprobación del cambio de zonificación para el predio del INPE en Surquillo (de Comercio Zonal a Otros Usos) revela una estrategia clave: el Silencio Positivo Político. La MML solicitó opinión al distrito de Surquillo, que no respondió en el plazo. La MML interpretó este silencio y la preexistencia del uso (hechos cumplidos) para fallar a favor. Esto sugiere que en zonas donde el uso ya está consolidado de facto, la regularización es viable.10

7.2 El Caso Fallido: Los Olivos (Aventura Plaza) – Ordenanza 2238

El intento de cambiar una zona I3 a Comercio Metropolitano (CM) en la Panamericana Norte fracasó no por razones técnicas, sino procedimentales (falta de interés del titular). Esto subraya la importancia de la legitimidad procesal activa: el expediente debe ser impulsado constantemente por el propietario registral. Los desarrolladores con «opciones de compra» deben asegurarse de que el propietario registral firme cada escrito hasta la aprobación final.34

7.3 El Factor «Jesús María» y «La Molina»

La alta tasa de rechazo en estos distritos 15 indica que la Licencia Social es el activo más valioso. Intentar imponer un cambio de zonificación mediante tecnicismos legales en distritos con juntas vecinales fuertes es una estrategia perdedora. En estos casos, la negociación previa (reducción de alturas, aumento de áreas verdes públicas) es indispensable para obtener una «No Objeción» vecinal.

8. Conclusiones y Recomendaciones Estratégicas

La conversión de suelo Industrial I2 a Residencial en el Perú de 2025 es una operación de alta ingeniería legal y financiera. La era de la especulación simple basada en cambios normativos ha terminado con la llegada de la PIVS y la rigurosidad ambiental.

8.1 Resumen de Indicadores Clave

8.2 Hoja de Ruta para el Inversionista

1. Auditoría Ambiental Pre-Compra: Ejecutar un Environmental Site Assessment (Fase I y II) antes de firmar la compraventa. Si hay metales pesados, descontar el costo de remediación ($200-$500/m³) del precio de oferta.
2. Modelación Financiera con PIVS: Incorporar en el flujo de caja el pago del 30-50% de la plusvalía a la municipalidad. No asumir que este cobro será exonerado.
3. Estrategia de «Hechos Consumados»: Documentar exhaustivamente que el entorno ya es residencial. La «incompatibilidad de uso» del I2 es el argumento legal más fuerte para forzar la aprobación.
4. Gestión Distrital: Priorizar la obtención de la opinión favorable del distrito antes de presionar en la MML. Sin el distrito, la MML no aprobará el cambio por temor al costo político.
5. Cláusulas Contractuales: Firmar contratos de compraventa con «Condición Suspensiva» atada a la obtención de la Ordenanza de Cambio de Zonificación, trasladando el riesgo regulatorio al vendedor o compartiéndolo.

En conclusión, el cambio de uso I2 a Residencial sigue siendo una de las fuentes más importantes de suelo para vivienda en Lima, pero requiere una sofisticación profesional que integre la gestión de pasivos ambientales, la ingeniería de tráfico y una estrategia tributaria frente a la nueva Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

Articulo Elaborado por Fernando Velarde

Fuentes citadas

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2. ¿Es posible el cambio de uso de suelo industrial a residencial? – SERXAR, acceso: noviembre 30, 2025, https://www.serxar.com/2024/11/28/es-posible-el-cambio-de-uso-de-suelo-industrial-a-residencial/
3. De zona industrial a imán de proyectos residenciales: así se …, acceso: noviembre 30, 2025, https://ipdu.pe/2025/07/31/de-zona-industrial-a-iman-de-proyectos-residenciales-asi-se-transforma-una-avenida-en-lima/
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5. TC DECLARÓ INCONSTITUCIONAL TASA ADICIONAL AL IMPUESTO PREDIAL APLICABLE AL VALOR DEL SUELO Y MANTUVO EL COBRO POR PARTICIPACIÓN EN EL INCREMENTO DEL VALOR DEL SUELO – Tribunal Constitucional, acceso: noviembre 30, 2025, https://www.tc.gob.pe/institucional/notas-de-prensa/tc-declaro-inconstitucional-tasa-adicional-al-impuesto-predial-aplicable-al-valor-del-suelo/
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