La nueva Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (LDUS), promulgada hoy 18 de Agosto, cambia radicalmente el panorama legal en materia de regulación de Planes de Desarrollo Urbano. Para entender mejor sus implicancias, Ciudad+ conversó con Andrés Devoto, abogado especializado en Derecho Inmobiliario e Investigador Asociado de CONURB, para entender mejor los alcances de esta nueva ley.
¿Cómo se articula la nueva ley de desarrollo urbano sostenible con los planes urbanos en desarrollo?
La ley dota de principios, lineamientos, instrumentos y reglas para la creación de planes urbanos. Los que se crearon o se están formulando se hacen de acuerdo al RATDUS. Las normas establecidas por la LDUS aplicarán a partir de su promulgación. La nueva ley de desarrollo urbano termina precisando muchas cosas y dando rango de ley a varias cosas que ya estaban en el reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Se articula así: la ley les dice a los gobiernos locales y provinciales cómo es que deben ser desarrollados los planes.
La tercera disposición complementaria final establece que las municipalidades provinciales adecúan los Planes para el Acondicionamiento Territorial o Desarrollo Urbano a la LDUS en un plazo máximo de 18 meses de la entrada en vigencia. El MVCS deberá brindar apoyo correspondiente. Otro dato importante es que la ley no dice que entrará en vigencia cuando se aplique el reglamento: esta ley se aplica desde que se publica.
Hay nuevas clasificaciones de suelo, restricciones para cambiar zonificación fuera del Plan Urbano (solo para proyectos de interés social y comunitario), nuevos instrumentos de gestión y financiamiento del suelo.
Además, cambia ciertos parámetros, crea nuevos parámetros e instrumentos para que los planes lo apliquen. Por ejemplo, se expande más allá de las tres categorías tradicionales de suelo urbanizable, no urbanizable, urbano para incorporar otras formas como el suelo peri-urbano, suelo urbano consolidado, etc.
A nivel jurídico, le da dos tipos de normas: normas regla y normas principio.
Cuando se tenga un problema de desarrollo urbano, es necesario que se interprete en base a una norma principio marcado por la nueva ley. Esto le servirá a los gobiernos locales para reforzar sus planes, y va en línea con lo que ha venido haciendo el Ministerio de Vivienda en los últimos años, que es generar manuales y lineamientos con el objetivo de intentar re-estructurar y reconstruir un cierto grado de institucionalidad.
Por otro lado, las normas regla dan “órdenes” más claras. Algunas incluyen el traspaso de predios del estado en desuso al ministerio de vivienda, con el objetivo de que se implanten obras de reurbanización.
Lo que mencionaste anteriormente sobre las normas principio genera un tema de competencias. Por ejemplo, si la municipalidad local atenta contra alguna norma principio, en teoría una persona corriente podría apelar, pero ¿A dónde? ¿Al Ministerio, a un Juzgado o a la Municipalidad Local?
Es una pregunta complicada. Antes de la existencia de la ley, la 29090 ya decidida que las normas nacionales se interpretan sobre las distritales. Pero usualmente esto es ignorado por las municipalidades. Esto se termina volviendo un debate constitucional sobre las competencias de regulación las diferentes entidades del Estado. La situación actual es difusa, y se abre la posibilidad a que las personas puedan en efecto defender ciertas normas en fueros legales. Le convendría a todo el país que estas imprecisiones en la ley peruana se puedan esclarecer en un futuro cercano. Sin embargo, la nueva ley sí da una fuerza y establece y precisa que hay que densificar las áreas centrales de la ciudad.
Entonces… al reglamentar las áreas mínimas en los distritos de mayor nivel socioeconómico, ¿está yendo en contra del objetivo de densificar?
Totalmente. Es más, hay una disposición en la LDUS que establece claramente que, en caso de áreas residenciales, los PDU no podrán definir parámetros que restringen el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo vivienda de interés social de tipo prioritaria, a partir de áreas mínimas por departamento, alturas, coeficientes de edificación, densidades u otros requisitos.
En otras palabras, las regulaciones urbanísticas no puedes restringir la densificación por medio de parámetros que busquen solo admitir un tipo de vivienda y segregar personas. La Ley es pro vivienda, incluso establece una obligación de incluso estrategias de provisión de vivienda en los Planes.
¿Cómo podría ser el planteamiento del dimensionamiento, reglamentacion y aplicación de los DAETs? ¿Será de manejo metropolitano o municipalidades locales?
Los DAETS son un instrumento de financiamiento urbano que consiste en el traslado del derecho adicional de edificación del sobresuelo de un predio urbano ubicado en una zona generadora, a otro predio urbano ubicado en una zona receptora, el cual puede ser propio o de terceros, sin pérdida del derecho de propiedad del suelo y subsuelo urbano donde se asienta el predio emisor de los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles.
Según Erick Lau, antes de la ley, a nivel distrital tenemos el caso de Miraflores (Microzonas de valor urbanísticos y Ejes de Aprovechamiento) suspendido ahora. En Lima, la Ordenanza 2184 para los predios que estaban en la Costa Verde. A nivel nacional, hubo el Piloto de Altura para La Cultura de MINCUL.
A nivel metropolitano, el RATDUS dice que los PDM identifican y establecen las zonas generadoras y receptoras de Derechos Adicionales de Edificación Transferibles – DAET, los límites máximos de estos derechos y las compensaciones entre zonas generadoras y receptoras, al interior de un mismo distrito o entre distritos.
Es decir, en el caso de Lima, su PDM va a poner criterios, y cada Plan de Desarrollo Urbano (PDU) de cada municipalidad distrital establecer zonas. Sin embargo, el certificado de los mismos se emite a nombre de las municipalidades distritales, como vías de ejecución. En Lima se quiere cambiar del modelo de reajustes de zonificación a 4 PDUS por macrozonas (norte, sur, este, etc).
Son los PDU los que precisan e identifican las zonas generadoras y receptoras de los DAET, así como sus límites máximos y las compensaciones entre zonas generadoras y receptoras, al interior de un mismo distrito o entre distritos.
Entendemos como Zona Generadora de DAET a las areas de protección, conservación y/o preservación por contener predios que por sus condiciones especiales tienen limitaciones urbanísticas que no permiten su aprovechamiento. Por otro lado, la Zona Receptora de DAET es el área planificada para la recepción de los DAET, para lo cual debe estar dotada de servicios básicos y complementarios y equipamientos urbanos suficientes. Estas zonas corresponden a predios localizados con frente a vías primarias o en zonas identificadas para desarrollos urbanísticos.
Se suele poner como una carga administrativa en la partida del precio que emite el CDAET.
En zonas que no cuenten con PDM y solo cuenten con un PDU, bajo mi interpretación se establecerán criterios y se identificarán automáticamente. Lo que pasará reglamentariamente es que en la partida registral del predio se consignará esta información vinculada a los DAETs; y quien emitirá el certificado será el gobierno distrital.
Ahora los PDM’s – como el del Callao – están incorporando criterios para orientar donde deben de invertirse el dinero de los DAETs. ¿Eso significa que mientras se desarrolla el Plan de Desarrollo Metropolitano, reciben un montón de propuestas, y en función a eso arman el bolsón de m2 que van a necesitar vender para adquirir financiamiento, y luego estos metros cuadrados serían distribuidos a distintas municipalidades para que lo pongan a criterio en sus respectivos planes?
Por el momento falta reglamentar, pero depende de cada localidad. El DAET es un instrumento para financiar y trasladar derechos de edificación adicionales de un predio al otro; y cada distrito tiene de distintas prioridades y realidades. Yo no tengo una respuesta concreta ya que es un tema muy complejo de economía urbana. Pero por lo general el PDM establece criterios y los PDU’s o el instrumento correspondiente establece dónde están las zonas. Y los criterios por los cuáles se establecen quienes reciben tienden a ser los lugares que pueden recibir densidad por distintas características económicas.
